Eiropas Savienības KDAP civilās misijas no mazas valsts skatupunkta: Latvijas mirkļtvērums

Latvijas Ārpolitikas institūta ikgadējās “Latvijas Ārējās un Drošības gadagrāmtas” ieskaņā šajā rakstā tiks apskatīts jautājums par Latvijas kā mazas valsts politiskajām un drošības motivācijām iesaistīties KDAP civilajās misijās, vienlaikus piesaistot KDAP misiju ietvaros nosūtīto ekspertu un valsts pārvaldes darbinieku viedokli. Tādejādi raksts veido “mirkļtvērumu” ne tikai par KDAP civilo misiju efektivitāti, bet arī mazas valsts īstenoto politiku, lai panāktu savu interešu piepildījumu Eiropas Savienības (turpmāk – ES) kopīgi veidotajā drošības un aizsardzības politikā. Raksta noslēgumā piedāvātas rekomendācijas, kas saistītas ar: (1) nepieciešamību atrast pielietojumu Latvijas ekspertu zināšanām un prasmēm Latvijas darba tirgū; (2) Latvijas reģionālās specializācijas veicināšanu un misijās iegūtu kompetenču apkopošanu, nodrošinot “atgriezenisko saiti”; (3) Latvijas ekspertu gatavības paaugstināšanu dalībai KDAP misijās.

Mazas valstis starptautiskajās civilajās misijās

Starptautisko attiecību literatūrā nav vienotas mazas valsts definīcijas. Šī termina subjektīvo un mākslīgo dabu atspoguļo fakts, ka varas kategorijas, kuras tiek izmantotas tā definēšanā, var radīt pretrunīgus secinājumus – valstu ģeogrāfiskā, demogrāfiskā un ekonomiskā kapacitāte bieži nesakrīt ar to institūciju un resursu atstāto iespaidu.[1]  Ja izvēlamies definēt mazas valstis absolūtos terminos, tad uzskatāms, ka mazas valstis ir tās, kuras nav Apvienoto Nāciju Organizācijas (šeit un turpmāk – ANO) Drošības padomes pastāvīgo dalībnieku sarakstā,[2] kas nozīmē, ka par tādām uzskatāmas 190 no 195[3] pasaulē atdzītajām suverēnajam valstīm. Savukārt, ja izvēlamies konceptam pieiet no relatīva skatupunkta, tad varam uzskatīt, ka Luksemburga, kuras IKP uz vienu iedzīvotāju ir 103 352 ASV dolāri (aptuveni  88 603 EUR)[4] ir ievērojami lielāka par Latviju, kuras IKP uz vienu iedzīvotāju ir 25 836 ASV dolāri (aptuveni 22 149 EUR),[5] par spīti faktam, ka Latvijas izmērs gan demogrāfiski, gan teritoriāli pārsniedz Luksemburgas izmēru. Sniedzot minimālu definīciju jānorāda, ka mazas valstis var būt vājas vienā starptautiskās politikas nozarē, bet spēcīgas – citā. Turklāt ES mazo valstu loma ir patiesi dažāda, ņemot vērā, piemēram, Zviedrijas relatīvo varas pozīciju augstākminētajās kategorijās, ja tā tiek samērota ar Baltijas valstīm; un tās vājāko pozīciju, to samērojot ar tādām valstīm kā Vācija vai Lielbritānija. Tāpēc par vēl vienu svarīgu faktoru mazu valstu definīcijai kalpo konteksts, kurā tās atrodas, un tās attiecības, kuras tās raksturo attiecībā pret citiem šī konteksta spēlētājiem.

Vienlaikus varam pieņemt, ka mazas valstis starptautisko civilo misiju kontekstā sastopas ar līdzīgiem izaicinājumiem. Apskatot izaicinājumus kā vienojošu faktoru, iespējams secināt, ka mazas valstis raksturo vājākā pozīcija asimetrisku attiecību kontekstā.[6] Tas izriet no fakta, ka mazas valstis visbiežāk spēlē izpildītāja lomu starptautiskajās attiecībās, tā vietā, lai to formulētu. Mazas valstis, visbiežāk to izmēra un ierobežotās spējas ietekmēt starptautiskos politiskos notikumus dēļ, uzskatāmas arī par mazāk “ticamām” (no angļu valodas – credible) starptautisko attiecību dalībniecēm. Tepat var norādīt, ka tās bieži darbojas ierobežota budžeta ietvaros, ar ļoti nelielu personāla skaitu, kā arī vienmēr darbojas daudznacionālu formējumu ietvaros, kuros koordinācija ir haotiska, negatīvi ietekmējot to efektivitāti. Tāpēc mazās valstis bieži specializējas tieši dalībai novēršanas, policijas un civilajās operācijās.[7] Vienlaikus svarīgi minēt, ka, par spīti vājākajai pozīcijai, mazajām valstīm ir arī dažādas priekšrocības: pirmkārt, tās uzskatāmas par vieglāk pārvaldāmām un elastīgām. Ņemot vērā nelielo personāla skaitu un, tātad, ierobežoto klātbūtni starptautiskās misijās, var uzskatīt, ka mazās valstis ir labi piemērotas, lai spēlētu “godīga vidutāja” (no angļu valodas – honest broker) lomu, jo to intereses, vismaz šķietami, ir sliktāk definētas. Turklāt mazās valstis bieži atrod “nišas”, kurās izpausties vislabāk – tā, piemēram, varam minēt Ziemeļvalstis valstis kā prominentus spēlētājus Tuvo Austrumu miera procesa veicināšanā un attīstības sadarbības jautājumos.[8]

Šī raksta ietvaros par otro atslēgas konceptu var uzskatīt ES KDAP, kas spēlējusi nozīmīgu lomu ES integrācijā. Rakstā pieņemta Klīva Arčera pozīcija,[9] norādot, ka arī ES, īpaši pēc sarunu par ES Aizsardzības Savienības veidošanu sākšanas, un ES Aizsardzības fonda izveidošanas,[10] kā arī ES Augstās Pārstāves Frederikas Mogerīni neseno paziņojumu par pastāvīgās strukturētās sadarbības aizsardzības jomā aizsākšanu, kurai pievienojusies arī Latvija,[11] var tikt uzskatīta par sava veida militāro  aliansi.

Šajā gadījumā Latvijas interesi tajā iesaistīties var skaidrot no reālistu doktrīnas skatupunkta. Mazas valstis pievienojas militārajām aliansēm, jo cenšas militāro varu “iepirkt”.  ES KDAP šajā gadījumā ir īpatnēja, jo izmanto savu militāro spēku tikai aiz ES robežām. Turklāt ES skaidri raksturīga interese par draudu un vājību, kas formulētas Pētersbergas uzdevumos (konfliktu novēršana, miera uzturēšanas, humānās palīdzības un glābšanas operācijas, miera atjaunošanas un krīzes menedžmenta, starp citiem uzdevumiem),[12] apkarošanu, nevis militārās varas maksimizēšanu. ES KDAP ļauj dalībvalstīm saglabāt kontroli pār finansiālo ieguldījumu. Tieši ES KDAP elastīgums zināmā mērā kalpo par iemeslu, kāpēc daudzas no ES valstīm ir ieinteresētas tās attīstībā – dalība tajā nerada pienākuma sajūtu, vienlaikus pārliecinoties, ka pastāv pārapliecinājums, ka drošības apdraudējuma gadījumā citas ES dalībvalstis steigsies palīgā.[13] Tieši šāda – ES KDAP un NATO savstarpējās savienojamības, solidaritātes principa un ne-duplikācijas – pozīcija vislabāk raksturo arī Latvijas pieeju ES KDAP tās šī brīža formā.

Latvija KDAP civilajās misijās un militārajās operācijās: kopaina 2017. gadā

2017.gadā ES kopumā īsteno 9 civilās misijas un sešas militārās operācijas. Latvija no tām piedalās divās civilajās misijās – ES Padomdevēja misijā Ukrainā (šeit un turpmāk: EUAM) un ES Novērošanas misijā Gruzijā (šeit un turpmāk: EUMM) – un trijās militārajās operācijās – ES Apmācības misijā Mali (EUTM Mali), ES Jūras operācijā pie Somālijas krastiem (EU NAVFOR ATALANTA) un ES operācijā Vidusjūrā (EUNAVFOR Med SOPHIA).

Tabula 1. Latvijas ekspertu klātbūtne KDAP misijās, personāla skaits

Misijas nosaukums

Skaits

ES Padomdevēja misija Ukrainā

3

ES Novērošanas misija Gruzijā

3

ES pie Somālijas krastiem

1

ES operācija Vidusjūrā  

1

ES apmācības misija Mali

3

EDSO Speciālā novēršanas misijas Ukrainā

4

Avots: Ārlietu ministrijas sniegti dati, 2017. gada 23. oktobris

Jāuzsver, ka Latvijas pieeja ES KDAP apskatāma ciešā sazobē ar tās pieeju NATO. Analizējot 2017. gada Ārlietu ziņojumu, Transatlantiskā drošības un sadarbības telpa skaidri iezīmējas kā prioritāte Latvijas konvencionālās drošības veidošanā. Turklāt NATO tiek uzsvērta kā atslēgas organizācija arī globālās drošības stiprināšanai, attiecību veidošanai ar transatlantiskajiem partneriem, arī ar Austrumu partneriem (Gruziju un Ukrainu), un Zviedriju un Somiju. Par svarīgu elementu šajā kontekstā var uzskatīt arī NATO-Krievijas attiecības: Krievijas traktēšana caur NATO kā ārpolitiskā instrumenta prizmu skaidri norāda uz valsts politiskās elites satraukumu par kaimiņvalsts potenciālo ietekmi uz Latvijas drošību.[14] Savukārt ES Ārlietu ziņojumā jau sākotnēji atspoguļota nekonvencionālās drošības kontekstā. To tikai pastiprina ziņojuma 7. lapaspusē paustā ne-duplikācijas (no angļu valodas: non-duplication) jeb uzdevumu nodalīšanas pozīcija. Tāpēc ES tiek uzskatīta par aktoru, kam jāspēlē “lielāku loma civilajās misijās un operācijas, atbalsta nodrošināšanā partnervalstīm, kā arī cīņā pret hibrīdo apdraudējumu”.[15] Kā norādīts sadaļā par Latvijas dalību starptautiskajās misijās, KDAP misijas tiek izmantotas par “instrumentu drošības un stabilitātes veicināšanai gan tiešā ES tuvumā, gan tālāk no ES robežām”, tādejādi pasvītrojot ES kā globāla aktora lomu.[16] Šeit svarīgi iezīmēt, ka tieši ES starptautiskais “mīkstā” drošības aktora tēls ir ļāvis tai iesaistīties arī Ukrainā, kas Ārlietu ziņojumā kvalificēts kā “viens no svarīgākajiem jautājumiem”, jo veicina šīs kaimiņvalsts stabilitātes nodrošināšanu.[17]

Kaut arī raksts uz militārajam operācijām nefokusējas, ir vērtīgi apskatīt Aizsardzības ministrijas sagatavoto ilggadējo statistiku par Latvijas dalību starptautiskajās militārajās operācijās. Tā norāda, ka skaitliski tā visplašākā bijusi tieši NATO militāro operāciju kontekstā.

Grafiks 1. Aizsardzības ministrijas apkopotā statistika par Latvijas dalību starptautiskās militārās misijās kopš 1996. gada, personāla skaits

Avots: Nacionālie bruņotie spēki, Iepriekšējās operācijas. Pieejams šeit: http://www.mil.lv/lv/Operacijas/Ieprieksejas_operacijas.aspx
*Operation Iraqi Freeedom iekļauta NATO vadītajās misijās
** Šajā kategorijā iekļauta tikai Operation Resolute Support

Latvija starptautiskajās operācijās piedalās kopš 1996. gada, pievienojoties NATO vadītajās Īstenošanas spēku un Stabilizēšanas spēku misijās Bosnijā un Hercegovinā ar ievērojamu skaitu dalībnieku līdz pat 2003. gadam, kad uzsākta operācija Irākas brīvība (no angļu valodas: Operation Iraqi Freedom). Šeit jānorāda, ka 2004. gads iezīmē nozīmīgu, vēsturisku notikumu ES un NATO savstarpējās sadarbības kontekstā – 2004. gada decembrī ES militārā operācija Bosnijā un Hercegovinā (šeit un turpmāk: EUFOR Althea) pārņēma Īstenošanas spēku un Stabilizēšanas spēku funkcijas, balstoties uz “Berlīne plus” 2003. gada vienošanos starp NATO un ES.[18] Tomēr Latvija otrajai ES KDAP militārajai operācijai tajā pašā gadā izvēlējusies nosūtīt trīs dalībniekus. Šeit jānorāda, ka vienlaicīgi ievērojami palielināts Latvijas kontingents NATO vadīto Kosovas spēku (KFOR) – no 2003. gada līdz 2004. gadam tas pieaudzis no 21 līdz 120 dalībniekiem. Vienlaikus, Latvijas dalība EUFOR Althea noslēgusies 2009. gadā. To var skaidrot ar vairākiem faktoriem: pirmkārt, jau 2007. gadā, pateicoties pozitīvai notikumu attīstībai Bosnijas un Hercegovinas iekšienē, tika ievērojami samazināts operācijā dienējošo karavīru skaits no 7 000 līdz 2 500.[19]  Tāpat, jau 2008. gadā operācijas tā brīža mandāta uzdevumi bija lielā mērā izpildīti.

Lai skaidrotu Latvijas pievienošanos primāri NATO organizētajām operācijām, svarīgi norādīt arī, ka liela daļa ES dalībvalstu, kas iesaistītas politikas veidošanā Briselē, ir arī NATO dalībvalstis, kā arī “atslēgas” aktori starptautiskās drošības nodrošināšanai. Tā, piemēram, Lielbritānija izvēlējās atsaukt 600 personu lielu karaspēku no EUFOR Althea, ņemot vērā šajā laikā piedzīvoto aizsardzības sektora pārslodzi, kuru izraisīja intensīvā iesaiste ASV vadītajās koalīcijas spēku operācijā Irākas brīvība (no angļu valodas: Operation Iraqi Freedom) un starptautiskajos drošības atbalsta spēkos Afganistānā.[20] Sekundārie avoti norāda, ka gan Kosovas, gan Bosnijas un Hercegovinas kontekstā mazās ES dalībvalstis bija izslēgtas no lēmumu pieņemšanas procesa.[21] Vienlaikus sarunas Briselē šajā laikā noveda pie konsensuālas vienošanās palielināt ES iesaisti Kosovā, kas tika realizēta 2008. gadā, kad tika izveidota ES Tiesiskuma misija Kosovā (EULEX Kosovo).[22] Līdz ar to var pieņemt, ka Latvijas drošības politikas veidotāji reaģē uz šādiem starptautiskajiem signāliem, savas vienības nosūtot tur, kur citām NATO dalībvalstīm atbalsts nepieciešams visvairāk, pirms tam veicot pieprasījuma un iespēju izvērtējumu. To ir svarīgi norādīt tāpēc, ka arī ES KDAP balsošanas sistēma ir balstīta konsensā, kas nozīmē, ka mazajām valstīm bieži nav izvēles – tās spiestas pievienoties lielākajām ES dalībniecēm, pēc iespējas pieturoties pie savām interesēm. Kaut arī formāli katra no 28 ES dalībvalstīm var atsacīties no piedāvātās iniciatīvas, faktiski, politiskās tirgošanās rezultātā, tiek panākts kompromiss.[23]

Savukārt Latvijas dalība ES KDAP civilajās misijās vērtējama kā neliela, kaut arī tiek nodrošināta gan militāro, gan civilo ekspertu klātbūtne ES Dienvidu un Austrumu robežās. Vienlaikus svarīgi atzīmēt, ka arī Ārlietu ziņojumā īpaši uzsvērtā Ukrainas stabilitāte šobrīd tiek veicināta tieši ar ES Padomdevēja misijas palīdzību. Šeit nozīmīga arī cita svarīga nianse: saskaņā ar Ārlietu ministrijas sniegtajiem datiem, Latviju Ukrainā citi četri eksperti pārstāv arī EDSO Speciālā novērošanas misijā Ukrainā,[24] kas Latvijas civilo ekspertu Ukrainas teritorijā klātbūtni padara par salīdzinoši ievērojamu. Šī dinamika nevar tikt nodalīt no fakta, ka Ukrainas konflikta plosītās teritorijas izvietojums ir ģeogrāfiski tuvs Latvijai. Tomēr tas nozīmē arī, ka Latvijas rīcībā  ir un tiks papildinātas ievērojamas zināšanas un prasmes, kas saistītas ar Ukrainu no dažādu specialitāšu ekspertu puses.

Ekspertu viedokļi

Šīs raksta sadaļas tapšanai tika veiktas mutiskas intervijas ar Ārlietu ministrijas darbinieci un četriem KDAP civilo misiju ekspertiem.

Latvijas dalību (tās politiskās un drošības motivācijas) tajās nosaka  kolektīvā drošība, valstu ģeogrāfisks tuvums un no tā izrietošā Latvijas ieinteresētība ES kaimiņpolitikā. Tāpat tika norādīts, ka Latvijas gadījumā par svarīgu faktoru kalpo organizētā noziedzība Ukrainā. Pētniecības un interviju laikā tika arī noskaidrots, ka ES, līdztekus NATO, tiek uzskatīts arī par ārpolitisko instrumentu, ar kura palīdzību Latvija var veicināt un piepildīt savas politiskās intereses. Kā sevišķi nozīmīgs tika uzsvērts arī solidaritātes princips – attiecīgi, Latvijai iesaistoties citu ES dalībvalstu interešu aizstāvībā, šādu pašu rīcību var sagaidīt arī no citām Savienības dalībniecēm. Te gan jānorāda, ka nākotnē par aizvien nozīmīgāku kļūst arī NATO civilās komponentes attīstība, kura attīstību šobrīd kavē alianses iesaiste Afganistānas stabilitātes uzturēšanā.

Tomēr abu šo misiju aktivitātes reģionā nav iespējams atdalīt no ES un NATO savstarpējām attiecībām ar Krieviju, kas norāda, ka KDAP pieeja Ukrainas un Gruzijas gadījumā veidojusies šo aktoru mijiedarbības rezultātā. Līdz ar to KDAP kļūst ne tikai par Latvijas un ES ārpolitikas instrumentu, bet arī starptautiskās politikas kompromisa instrumentu – EUMM Gruzijā ir vienīgā klātesošā starptautiskā misija, jo EDSO novērotāju klātbūtni bloķē Krievijas dalība šajā organizācijā. Savukārt Ukrainas gadījumā, kur šobrīd izveidots ievērojams skaits starptautisko ad hoc misiju (šeit jāpiemin arī ES Robežu palīdzības misija Ukrainā un Moldovā (EUBAM), kurā Latvijas ekspertu šobrīd nav), ES savās misijās spēlē tikai padomdevēja lomu. Nedz EUAM, nedz EUBAM nav tiesību ieviešanas pilnvaru, kas to klātbūtni padara par ievērojami neitrālāku.

Vienlaikus tika secināts, ka Latvijas klātbūtne KDAP civilajās misijās kalpo par svarīgu instrumentu, lai aizstāvētu savas intereses Briselē. Latvijai un ES kaimiņpolitikas valstīm ir kopīga pagātne un ciešas diplomātiskās attiecības. Krievu valoda bieži kļūst par nozīmīgu instrumentu, lai veidotu labas sadarbības saites ar uzņemošo valstu darbiniekiem. Tā rezultātā tiek veicinātas KDAP misijas spējas veidot uzticības saites un “pārliecināt” uzņemošo valsti nepieciešamās izmaiņas misijas specializācijas laukā ieviest. Līdz ar to Latvijas ekspertīze ir vispiemērotākā tieši ES Austrumu partnerības valstu darbībai. Vienlaikus tika uzsvērts, ka trūkst speciālistu, kas varētu darboties citos reģionos (piemēram, topošajā ES civilā drošības sektora reformas misijā Irākā).

Citi svarīgi secinājumi izdarāmi arī par Latvijas civilo ekspertu kontingentu šajās misijās. Latviju KDAP civilajās misijās pārstāv Ārlietu un Iekšlietu ministrijas darbinieki, kā arī speciālisti no citām valsts institūcijām (šajā gadījumā Latvijas Republikas Prokuratūras un Valsts policijas un neatkarīgi eksperti. Šobrīd Latvijas nosūtīto ekspertu skaits šajās misijās ir neliels – tas saistīts ar Ārlietu ministrijas 2017.-2018. gadā noteikto ekspertu skatu, kas paredz ES Padomdevēja misijā Ukrainā nosūtīt līdz pieciem ekspertiem, un ES Novērošanas misijā Gruzijā – līdz četriem ekspertiem.[25] Vienlaikus Latvijas uzstādītais mērķis 2019. gadam ir pakāpeniski palielināt civilo ekspertu skaitu starptautiskajās civilajās misijās līdz 30.[26] Lielākais ekspertu skaits plānots EDSO Speciālajā novērošanas misijā Ukrainā – līdz 15 cilvēkiem. Tas pieminēts, lai skaidrotu, ka par izšķirošo faktoru šajā gadījumā kalpo tieši finansējums: Ārlietu ministrijai no tam paredzētajiem līdzekļiem KDAP misijās jāsedz visas nosūtītā eksperta vajadzības,[27] kamēr EDSO misijās nepieciešams segt tikai apdrošināšanas izdevumus, pārējo sedzot uzņemošajai organizācijai. Turklāt nepieciešamais finansējums atkarīgs no konkursu rezultātiem, jo līdzekļi tiek pieprasīti uz ad hoc bāzes, gada sākumā norādot tikai indikatīvu summu.

Interviju laikā tika konstatēts, ka nav izveidota apvienota programma, kura ļautu sagatavot Latvijas ekspertus dalībai KDAP misijās. Kaut arī tika norādīts, ka nepieciešamās zināšanas ir iespējams iegūt trīs iesaistīto ministriju darbiniekiem (Ārlietu ministrijas unn Iekšlietu ministrijas, kas atbild par civilajām misijām, un Aizsardzības ministrijas, kas atbild par militārajām operācijām), šādas iespējas netiek piedāvātas citās valsts institūcijās vai plašākai publikai. Šeit skaidri atspoguļojas arī problēma – par KDAP misiju potenciālajiem un pieņemtajiem ekspertiem atbild trīs ministrijas, tā vietā, lai tiktu izveidota sadarbības institūcija, kas šo procesu pārraudzību. Šeit gan jānorāda, ka ĀM pieņēmusi kā mērķi izveidot starpministriju darba grupu, kas kopīgi atbildētu par civilo ekspertu nosūtīšanu starptautiskās misijās.[28] Attiecībā uz misiju ekspertu izglītošanu un informēšanu, kā “labākie skolēni” tika minēta Somija, Itālija, Vācija un Austrija, kur veiksmīgi izglītības moduļi specifisku zināšanu par misijas vidi nodošanai jau izveidoti. Te jānorāda arī, ka ES izdevusi KDAP Apmācību politiku (no angļu valodas: EU Training Policy for CSDP), kas paredz, ka ekspertu apmācīšana ir primāri dalībvalstu pārraudzībā pirmajās trijās fāzēs – pamata, attīstītā (no angļu valodas: advanced), un pirmsizvietošanas sagatavošanas, tikai ceturto fāzi – misijas apmācību –  atstājot misiju pārziņā.[29] Vienlaikus svarīgi norādīt, ka KDAP civilās misijas atļauj Latvijas ekspertiem tikt apmācītiem un apgūt darbošanos ar dārgu ekipējumu (piemēram, robežu novērošanai nepieciešamiem gaisa baloniem, fotokamerām), kurš, budžeta ierobežojumu dēļ,  nav pieejams Latvijā. Tāpat, tiek apgūtas kritiski svarīgas zināšanas, kas saistītas ar KDAP misijas uzņemošo valstu iekšpolitisko kontekstu. Kaut arī šo ekspertu kompetencē tiek saskatīts labums, Latvijas darba tirgū iespēja pielietot šādas specifiskas zināšanas ir grūti. Turklāt dienēšana KDAP misijās netiek ieskaitīta personas “dienesta laikā” (piemēram, lai iegūtu augstāku pakāpi diplomātiskajā dienestā). Tāpēc iespējams, ka eksperti dalību KDAP misijās uztvers tikai kā platformu starptautiskas karjeras sākšanai, jo netiek nodrošināta “atgriezeniskā saite” un pielietots šo ekspertu potenciāls arī Latvijas kapacitātes un prestiža celšanai. Intervijas atklāja arī, ka nav veikts KDAP ekspertu “apzināšanas” darbs, lai izprastu, vai tie izvēlas palikt Latvijā, vai savas zināšanas pielietot citviet.

Kopumā, vērtējot misiju darba efektivitāti, eksperti norādīja, ka to izdošanos kavē dažādi strukturāli apstākļi. Piemēram, personām padotības ķēdes augšgalā svarīgi izprast misijas darbinieku vajadzības. Vienā no intervijām tika raksturota situācija, kurā misijas augstākajai vadībai trūkst izpratnes par visu padotības ķēdes līmeņu darbinieku un profesionāļu darba specifiku, kas, savukārt, noved pie pārmērīgas birokratizācijas. Tas potenciāli var novest arī pie situācijas, kurā misija nevar piepildīt savu mandātu, galvenokārt neadekvāta finansējuma pārdales dēļ. Te jāmin arī cita nozīmīga detaļa:  EUAM gadījumā šķietami pietrūkst kohēzijas arī starp misijas darbiniekiem un ES diplomātisko korpusu. Par citu nozīmīgu problēma nosaukta nespēja sadarboties ar Ukrainas valsts institūcijām (konkrētāk: parlamentu). Tā rezultātā nepieciešamos likuma grozījumus vai citas Latvijas ekspertu kompetencē esošās izmaiņas panākt ir daudz sarežģītāk. Savukārt Gruzijas gadījumā par nozīmīgāko šķērsli kalpo tieši ierobežotā sadarbība ar Dienvidosetiju un Abhāziju. Turklāt Gruzijā svarīgs arī cits nozīmīgs faktors – t.s. “borderizācija” – kas papildus apgrūtina misijas mandātā noteikto (gan attiecībā uz vietējo kopienu dzīves normalizēšanu, gan uzticības veidošanu starp konfliktā iesaistītajām pusēm) mērķu sasniegšanu. Tomēr šeit jānorāda, ka EUMM, kas izveidota 2008. gada septembrī pēc Krievijas-Gruzijas sešu dienu kara[30] ir uzkrājusi vairāk pieredzes, un tai ir ļoti atšķirīgs mandāts, kurš nodrošina misijas “godīgā vidutāja” statusu. Tikmēr EUAM pozīcija ir krietni sarežģītāka politiski, jo misija strādā ar valsts pārvaldes institūcijām[31] – tai skaitā prokuratūru – lai nodrošinātu tādu standartu ieviešanu, kurus var interpretēt kā eiropeiskus.

Nozīmīgas problēmas, kas ierobežo misijas efektivitāti, saskatāmas arī uzņēmējvalsts līmenī – Ukrainas gadījumā tika uzsvērts nozīmīgs politiskās gribas trūkums ieviest izmaiņas praktiskajā darbībā, kaut arī tās retorikas formā tiek atbalstītas. Tepat jānorāda, ka misijas darba kvalitāte nopietni cieš arī Ukrainas lustrācijas likumu dēļ – kopš 2014. gada, kad lustrācija aizsākta, nomainīts ievērojams skaits Ukrainas civilā drošības sektora darbinieku. Saskaņā ar intervijās iegūto informāciju, tieši šis process novedis pie situācijas, kad profesionālie darbinieki pakļautības ķēdes zemākajos posmos tika atlaisti, kamēr tie, kas atradušies tās augstākajos posmos, savas pozīcijas saglabājuši. Līdz ar to institūciju, ar kurām strādā KDAP misiju eksperti, darbinieki bieži savu darbu nepilda kvalitatīvi. Papildus tam, lustrācijas rezultātā tiek zaudētas arī tik svarīgās uzticības saites, kas izveidotas ar darbiniekiem institūciju iekšienē.

EUMM Gruzijā gadījumā tika uzsvērts, ka Latvijas eksperti bauda labvēlīgas attiecības ar Gruzijas amatpersonām, galvenokārt pateicoties Latvijas un Dienvidkaukāza valstu diplomātiskajām attiecībām un kopīgajai vēsturei. Tāpat misija pozitīvi uztverta arī sabiedrības acīs – to nodrošina arī draudzīga mediju vide, kura misiju atspoguļo kā integrāciju ar ES veicinošu. Svarīgu lomu spēlē arī krievu valodas zināšanas. EUMM ir uzkrāta nozīmīga pieredze un iedibinātas procedūras – tādas kā “karstā tālruņa līnija” – kas ļāvusi paaugstināt uzticību un caurskatāmību starp Gruziju, separātiskajām republikām un Krievijas robežsardzi to teritorijā. Lielā mērā EUMM ir kļuvusi par neaizvietojamu aktoru visu iesaistīto pušu komunikācijai, un šāds panākums uzskatāms par lielu progresu.

Secinājumi un rekomendācijas

Apskatot Latvijas pieeju KDAP civilajām misijām jāsecina, ka tā veidojusies spēcīgā NATO kā Transatlantiskās konvencionālās drošības centrālā pīlāra ietekmē. Tāpat, Latvijas kā mazas valsts attieksmi pret KDAP spēcīgi definē vēsture, ģeogrāfija un kaimiņvalstis. Vienlaicīgi KDAP kļuvusi par nozīmīgu krīzes menedžmenta – un drošības kompromisa – instrumentu Latvijas ārpolitikas arsenālā, ņemot vērā Ukrainas stabilizāciju kā vienu no svarīgākajiem jautājumiem Latvijas ārpolitikas aktualitātēs.

Latvijas civilajiem ekspertiem, šķietami, iezīmējas “vēsturiska” specializācija un zināšanu resursi, kas koncentrēti Austrumu partnerības valstīs. Specializācija var ļaut mazām valstīm kļūt par nozīmīgiem spēlētājiem starptautiskajā politikā, ja šīs prasmes tiek mērķtiecīgi izkoptas un pilnveidotas; tā var kļūt arī par nopietnu instrumentu, lai aizstāvētu savas intereses lēmumpieņemšanas laikā Briselē. Tomēr šeit jānorāda arī, ka, lai veicinātu KDAP, Latvijai jātiecas uz lielāku klātbūtni ES civilajās misijās, kas var ievērojami paaugstinās Latvijas informētību – un, konsekventi, “ticamību” – panākot, ka ES biežāk formulē aktīvu politiku, tā vietā, lai pieturētos pie “zemākā kopsaucēja”.

Tāpēc centralizēta KDAP starpministriju “pārvaldes” modeļa izveidošana Latvijas kontekstā, kura ietvaros varētu veidot ne tikai stratēģiju, bet arī apspriest veidus, kā nodrošināt karjeras iespējas no misijām pārbraukušajiem ekspertiem, un apmācības un kompetenču uzlabošanas moduļus ekspertiem, kas uz misijām gatavojās braukt, būtu patiešām nepieciešama. Minēto apmācības un kompetenču uzlabošanas praksi iespējams pārņemt no citām ES dalībvalstīm, sadarbībā ar nevalstisko sektoru. Tāpat, būtu nozīmīgi veicināt Latvijas universitāšu interesi par KDAP un tās instrumentiem, tādejādi veicot priekšdarbus ekspertu sagatavošanai nākotnē. Īpaši nozīmīgi būtu pievērsties Austrumu partnerības valstu ekspertu sagatavošanai, vienlaicīgi uzsvaru liekot arī uz dažādu svešvalodu un starpkulturālās diplomātijas apguvi, kas var ievērojami veicināt uzticības saišu veidošanu ar misiju uzņemošās valsts darbiniekiem.

Par vēl vienu svarīgu elementu šajā gadījumā kalpo arī nepieciešamība apzināt Latvijas nosūtīto ekspertu pārvesto kompetenci un tālāko karjeras ceļu pēc atgriešanās no KDAP misijām. Tas ļautu labāk izprast, kādas darbības Latvijai jāveic, lai veicinātu KDAP ekspertu atgriešanos, kā arī apzinātu tās prasmes, kuras piedāvāt apmācības un kompetenču uzlabošanas moduļos.

[1] Robert Steinmetz and Anders Wivel, “Introduction”, in: Small States in Europe: Challenges and Opportunities, ed. By Robert Steinmetz, Anders Wivel, (England and USA: Asghate), p. 4

[2] Erwin A. Schmidl, “Small States and International Operations”. Pieejams šeit: https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-662-13000-1_8 , p. 72

[3] US Department of State, Independent States in the World. Pieejams šeit: https://www.state.gov/s/inr/rls/4250.htm

[4] OECD, Selected indicators for Luxembourg. Pieejams šeit: https://data.oecd.org/luxembourg.htm

[5] OECD, Selected indicators for Latvia. Pieejams šeit: https://data.oecd.org/latvia.htm

[6] Steinmetz and Wivel, opt.cit., p. 7

[7] Schmidl, opt.cit., p. 73-74

[8] Ibid.,p. 73

[9] Clive Archer, “Small States and the European Security and Defence Policy”, in: Small States in Europe: Challenges and Opportunities, ed. By Robert Steinmetz, Anders Wivel, (England and USA: Asghate), p. 48

[10] European Parliament, Legislative train schedule: Europe as a stronger global actor. Pieejams šeit: http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-europe-as-a-stronger-global-actor/file-european-defence-union

[11] European Commission, Defence: European Commission welcomes steps towards Permanent Structured Cooperation, 13 November 2017. Pieejams šeit: http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-17-4608_en.htm

[12] EUR-Lex, Petersberg tasks. Pieejams šeit: http://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/petersberg_tasks.html

[13] Archer, opt.cit., p. 53

[14] Ārlietu ministrija, Ārlietu ministra ikgadējais ziņojums par paveikto un iecerēto darbību valsts ārpolitikā un Eiropas Savienības jautājumos. Pieejams šeit:http://www.mfa.gov.lv/arlietu-ministra-edgara-rinkevica-uzruna-saeimas-arpolitikas-debates-2017-gada-26-janvari , p. 5-7

[15] Ibid., 7

[16] Ibid., 9

[17] Ārlietu ministra ikgadējais ziņojums par.. , opt.cit., p. 9

[18] EEAS, EU military operation in Bosnia and Herzogovia (Operation EUFOR Althea). Pieejams šeit: http://eeas.europa.eu/archives/csdp/missions-and-operations/althea-bih/pdf/factsheet_eufor_althea_en.pdf

[19] Trineke Palm, “The changing character of EUFOR Althea: power politics of learning?” in Cambridge Review of International Affairs, Volume 30:1, 2017. Pieejams šeit: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09557571.2016.1256947

[20] Mark Oliver, “British troops to leave Bosnia”, The Guarian, 1 March 2007. Pieejams šeit: https://www.theguardian.com/uk/2007/mar/01/military.politics

[21] Simon W. Duke, “Small States and European Secuirty”, in Small States and Alliances, ed. by Erich Reiter and Heinz Gartner, (Austria: Springer -Verlag Berling Heidelberg GmbH, 2001), p. 42

[22] Oliver, opt.cit.

[23] Vaidotas Urbelis, “The Relevance and Influence of Small States in NATO and the EU Common Foreign and Security Policy”, in: Lithuanian Annual Strategic Review, Volume 13, 2014-2015. Pieejams šeit: https://www.degruyter.com/downloadpdf/j/lasr.2015.13.issue-1/lasr-2015-0004/lasr-2015-0004.pdf, p. 67

[24] Ārlietu ministrijas sniegti dati, 2017. gada 23. oktobris

[25] Ārlietu ministrijas sniegta informācija, 2017. gada 14. novembris

[26] Ibid.

[27] Likumi.lv, Ministru Kabineta noteikumi nr. 35, “Kārtība, kādā civilo ekspertu nosūta dalībai starptautiskajā misijā, un dalības finansēšanas kārtība”. Pieejams šeit: https://likumi.lv/doc.php?id=186599

[28] Ārlietu ministrijas sniegta informācija, 2017. gada 14. novembris

[29] Council of the European Union, EU Policy on Training for CSDP, 3 April 2017. Pieejams šeit: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7838-2017-INIT/en/pdf

[30] European Union Monitoring Mission to Georgia, Our mandate. Pieejams šeit: https://eumm.eu/en/about_eumm/mandate

[31] European Union Advisory Mission to Ukraine. Our mandate. Pieejams šeit: http://www.euam-ukraine.eu/our-mission/about-us/

Published 06 December 2017

Author Elizabete Vizgunova